首頁熱門文章
全球網約車監管政策對比
發布時間：2018-11-27 分類：趨勢研究
近年來，網約車迅猛發展，給人們的出行帶來了新體驗，提供了新選擇，也帶來了很大的便利。我國網民對以網約車為代表的共享模式接受度逐步提升，共享經濟的理念已深入人心。據統計，截至2017年，網絡預約出租車用戶規模達2.25億，網約車用戶在我國網民中的滲透率達到30.6%。但是近期，網約車行業發生了多起危害乘客安全的惡性事件，網約車安全問題立即成為輿論旋渦的中心，引發大眾熱議和關注。實際上不僅是在我國，網約車快速發展所帶來的監管挑戰已經成為全球關注的熱點話題，深入研究國外監管政策與趨勢，對我國行業管理具有很好的借鑒意義。
全球網約車監管的三種態度
從全球主要國家或城市看，對網約車的監管態度和重點不盡相同，呈現三種類型。
部分國家或城市采取較為嚴格的態度，將網約車納入出租車管理框架，要求網約車平臺、司機、車輛三者分別獲取運營牌照。如英國倫敦，要求平臺獲得類似傳統出租車行業的運營執照，要求車輛擁有傳統出租車牌照，要求司機獲得出租車駕駛員執照、年滿21周歲、駕齡在三年以上，同時還必須擁有在英國生活、工作的合法身份。美國紐約，要求平臺獲得出租車和轎車委員會頒發的TNC（交通運輸網絡公司）牌照，要求司機持有TNC Driver和NYC TLC駕照兩種牌照，要求車輛獲得TLC牌照和商業保險。今年8月，紐約市政府宣布將在一年內不再新增網約車。日本東京和韓國首爾都要求平臺、車輛和司機取得類似傳統出租車行業的經營許可，還要求Uber（優步）與當地的出租車或者汽車租賃公司合作，不允許私家車提供網約車服務。我們發現，目前全球對網約車實施嚴監管的主要是一些國家的首都或超大型城市，主要考慮有三：一是這些城市人口密度較大，道路資源相對緊缺，網約車會加劇交通負擔；二是這些城市的公共交通（地鐵、公交等）發達，可以滿足大部分出行需求，例如東京市民的交通出行總量中地鐵占86%；三是這些城市的傳統出租車行業抵制情緒強烈，甚至出現了大規模的罷工等。如英國倫敦就曾爆發8000名出租車司機罷工事件。
絕大多數國家或城市采取包容的態度，制定了寬松的網約車新政。從全球來看，許多國家和地區對網約車采取了較為開放包容的態度，并未設置過高的準入門檻。其中，最具代表性的便是美國。除紐約以外，美國各州對網約車平臺企業進行了重新定義，制定了有別于傳統出租車且適應共享經濟商業模式的監管措施。以美國為例，2013年9月，加州公共事業委員會創設了一個新概念，首次將Uber等稱為“交通網絡公司（TNC）”。此后，美國各州沿用了這一定義。截至2017年6月，美國華盛頓哥倫比亞特區及48個州均對TNC作出相關立法。
極少數國家或城市出于保護傳統產業的角度完全禁止網約車在本國范圍內經營業務。這些國家一般在出租車行業發起群體事件之后，對網約車實行行業禁令。如土耳其，2016年工會的出租車司機和三大政黨代表抗議Uber在本國非法經營網約車業務，最終土耳其政府認為，Uber是非法出租車業務。再如阿根廷，2016年布宜諾斯艾利斯的數百名出租車司機，通過司機工會上訴至最高法院，2017年1月底，阿根廷司法部判定Uber為違法行為，并下令在全國封鎖該平臺。
但是，城市規模或承載力、新舊業態沖突等都不是制定網約車政策考量的決定性因素。全球有很多大城市選擇嚴監管，但也有很多大城市選擇包容性發展；有些城市面對出租車罷工選擇嚴監管甚至禁止發展，但也有很多城市選擇促進新舊業態的公平競爭。因此，各國網約車政策的差異實際上反映的是監管當局的意志與選擇。我國于2016年7月出臺了《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》，將網約車定義為非巡游的預約出租汽車，并要求平臺、車輛、司機分別取得相應許可證。因此，總體上我國的監管模式可以劃入第一類監管態度，接近倫敦、紐約、日本的類出租車管理模式。
中美對比——監管目標、業態定位、平臺管理、數據監管要求各不相同
從監管目標來看，我國的網約車政策目標更加多元，包括了平衡新舊業態、統籌城市規劃、保障運營安全、保障乘客權益、促進新能源汽車普及等社會管理目標。美國的網約車政策目標較為單一，以保障安全為主要導向。
從業態定位來看，我國網約車政策明確提出“按照高品質服務、差異化經營的原則，有序發展網約車”的總體定位，強調網約車與出租車之間為互補關系而非競爭關系。基于這一定位的突出表現是我國對車輛設置了軸距、排量、價格等特殊要求，引導其面向高端需求提供出行服務，為用戶提供差異化服務。美國的監管政策認為新舊業態的競爭應交由市場決定。
從平臺管理要求來看，在牌照申請方面，我國政策要求網約車平臺企業必須到每一個直轄市、設區的地級市，甚至設區的縣級市申請牌照，申請的政府層級偏低，增加企業合規成本。而美國大多數地區只要求在州一級取得牌照，即可在州內所有城市開展業務。在屬地管理方面，我國各地政策大多要求網約車平臺企業在當地設立分公司或分支機構，在當地有相應服務場地和經營人員。美國大部分地區不要求平臺企業在本地設立服務機構，極少數地區要求在當地設立辦事處，但僅限于州層面。
從數據監管要求來看，我國對網約車平臺的數據提出了較為具體的要求。主要包括，要求平臺公司在取得許可證后，自次日零時起向部級平臺傳輸相關基礎靜態信息以及訂單信息、經營信息、定位信息、服務質量信息等運營數據。美國大部分州沒有要求網約車平臺向監管部門提供實時數據，通常僅要求網約車平臺自己記錄數據，只在有需要時將數據提供給監管機構。
借“他山之石”，推動我國網約車更好、更快、更平穩發展
從國內外對比看，監管目標的多元化和單一性是最重要的區別。我國各級地方政府給網約車賦予了較多社會管理目標，這也是我國政策較為細化和復雜的主要原因。對于網約車的監管，建議各地監管部門采取因地制宜的方式，制定更加適合當地網約車發展的監管政策，轉變監管模式，強化安全管理，鼓勵和推動網約車更好、更快、更平穩地發展，滿足用戶更多出行需求。
——不設統一業態定位和監管目標，擴大地方因地制宜的權力。一是在業態定位上，允許各地根據情況，推動網約車與出租車的公平競爭或融合發展。二是在監管目標上，允許各地根據情況，設定主要考慮的監管目標。比如有些超大城市可以將承載力作為主要目標，適當控制網約車規模；有些城市將安全作為主要目標，在準入上減少非安全因素的要求。
——轉變政府監管模式，適應網約車平臺發展特點。一是實施分層監管，政府負責平臺的準入審查并制定司機、車輛的準入條件，同時要求由平臺實施針對司機、車輛的準入審查，減小政府準入審查的壓力。二是將平臺的牌照申請層級和設立分公司的要求提升至地市級以上，待平臺和數據監管規則完善后可逐步過渡到省級或者區域級。
——強化安全審查要求，保障用戶安全出行。一是政府進一步為平臺對接全國公民身份信息、違法犯罪人員信息、在逃人員信息等數據系統提供便利，要求平臺加強司機背景調查。二是建議政府制定更為詳細具體的車輛安全審查標準，交由認可的第三方機構做安全認證，在車輛進入平臺前對其安全資質進行核查。
——統一大數據監管，明確數據上報標準和范圍。一是由行業主管部門構建全國統一的大數據監管平臺，并向地方開放接口提供實時的數據請求，不再要求各地都建監管平臺。二是明確數據上報標準和范圍，要求數據從全面實時上報調整為重點及時報告。
