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馮奎：數字政府要思考新型空間治理
發布時間：2019-12-04 分類：趨勢研究 來源：中國日報網
國家發改委城市和小城鎮改革發展中心學術委秘書長、研究員馮奎
大家好！一個月前黨的十九屆四中全會在北京召開，通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，其中提出數字政府建設。
在此背景下，這次年會討論數字政府建設，回顧數字政府發展方面走過的道路，總結經驗并推動形成共識，以更好地推動數字政府高質量發展，意義重大。我交流匯報的核心觀點是：以制度創新引領數字政府發展。
一、在新的高度上認識數字政府
數字政府是引入的概念，作為學術概念提出不到20年，數字政府的前身叫做電子政府，它有一些遠親近鄰，如網絡政府、智慧政府等，有很多概念是交叉的。
數字政府在中國得到迅速發展，背后有兩股力量促成和推動，一股力量是以互聯網、云計算、大數據、人工智能等為代表的新一代信息技術；另一股力量是中國推進的政府治理改革。兩股力量加總，推動數字政府建設進入快車道，并以數字政府建設為核心推動了中國經濟發展的動力變革、效率變革和質量變革。
黨的十九屆四中全會將制度治理提到一個新的高度，在5000多字的四中全會公報中77次提到了制度，41次提到了治理。在一個專門討論制度創新、治理體系和治理能力現代化的重要會議上，數字政府被提出來作為一項內容與任務，這就需要我們進一步提高對數字政府的認識。
一是數字政府建設的目標更加清晰。四中全會將數字政府建設與國家的制度體系、治理能力建設密切關聯，數字政府就具有了根本性、全局性、穩定性和長期性，數字政府的遠景目標能見度更加清晰，就是要按照國家治理體系和治理能力現代化的總體目標來設計路線圖。由此，數字政府建設不但要有問題導向，要解決一些具體問題；還要有目標導向，這個目標導向就是要朝著未來中國實現現代化的遠景來設定進化的主線、脈絡。
二是數字政府的發展水平將會有整體提升。在過去20年中，數字政府的發展是從個別的行業、區域、部門的探索實踐起步，帶有標桿式、部門性、地區性創新的性質，有的時候帶有應急管理的性質。展望未來的數字政府發展，特別是按照四中全會的精神，數字政府實際上要面向更長遠的未來，在更高起點上規劃，在更多領域里建設，要展開更加深刻復雜的改革，特別要觸及經濟和社會管理制度一些深層次的方面，在更高質量上發展。這也為所有參與數字政府規劃建設，甚至投資的主體帶來非常廣闊的發展空間。
三是數字政府的發展路徑更加明確。路徑就是依法依規依章推進數字政府建設，按照四中全會的精神，要建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則。所謂的制度規則可以在不同的層面上去理解，但是總體的意思就是要制度化、法治化。這些會成為數字政府建設的依據。如果說過去20年來，關于數字政府的很多方面的發展還是不同地方的操作實踐，未來應該主要靠制度來引領和推動，這是發展非常強勁的動力。
四是數字政府建設的挑戰性大大地增強。數字化的建設，對現有的經濟社會秩序是一個巨大的變量，它既帶來了機遇，但也構成了很多巨大的挑戰。特別是在這個過程中，我們在數字化治理能力方面有明顯的短板，因此未來的挑戰非常巨大。
二、政府治理改革的重點方向
我們討論數字政府建設，數字化是手段，落腳點仍然是政府，問題針對的是政府治理。前提是理解政府職能的特征及其優化方向，不能為了數字化而數字化。關于政府治理與數字政府發展方向，我以為以下方向與內容，值得關注：
一是在服務型政府轉型方面，對兩類對象的服務應予加強。服務型政府是政府發展的方向，意味著數字政府的建設重點要由內而外，內外兼修。過去強調政府體系內部效率的提升，未來要轉向為企業、為居民提供優質和全面的服務。
服務型政府首先要明確服務對象，有兩類對象是重點，應予加強服務。一個是對企業的服務。現在全國登記的個體工商戶達到8000多萬戶，私營企業很快達到4000萬戶。個私企業貢獻了50%以上的稅收，60%以上的GDP，解決了80%以上的城鎮勞動就業，但他們是否得到相應的數字政府的服務呢？另外一個是“工”字型下面那一橫所代表的人口。中國的人口結構中上面一橫是城市里3億多較為富裕的人群，中間的一豎是正在努力改變命運的人，下面那一橫可能是社會當中還較為貧困的群體，也有五六億人以上，包括相當一部分農民、農民工、已落戶但仍然沒有融入城市的新市民等，對這部分人群的服務也是未來的一個重點。
數字政府取得了很大成就，但潛力或者說短板還非常突出。現在有的地方一講數字政府，還停留在政府內部體系的效率提升；有的地方的數字政府主要是滿足本地戶籍人口的需求；有的地方的數字政府服務對企業關注的問題缺乏應對，等等，所有這些表明數字政府的改進空間還相當之大。
二是在政府職能方面，要警惕政府治理體系建設對市場的擠壓。這兩天，我看了許多討論治理體系的觀點，有一個“悖論”現象值得警惕：講到政府的治理體系建設、政府能力建設，就異化為發揮政府更大的作用，市場作用空間有意無意地就被擠壓了。這一點跟十八屆三中全會的精神并不一致。按照十八屆三中全會精神，市場在資源配置中要發揮決定性作用，同時更好地發揮政府作用。要注意：未來政府的作用不是發揮更多，而是要更好更優，什么叫更好？更好的一個標準就是政府做好自己應該做的，市民、企業、社會組織可以更加充分發揮它們各自作用。這樣講有點繞，但內在的邏輯我們需要把握清楚。
因此在政府治理體系改革中，一個重要方面是政府要有自己的職責清單，這個清單是它的硬任務，是它的及格線。在清單之外政府還要很好地和市民、企業、社會組織互動，要發揮其他主體的作用，這是政府身段“軟”的表現，綜合起來可以叫做軟硬兼顧或者軟硬兼施。從當前來看，要避免的問題就是，一些地方沒有正確地理解四中全會講到的治理體系，會無邊界地擴大政府的作用范圍與邊界，這是對于政策的誤讀誤解。
三是在政府組織結構優化方面，要注重新型空間的治理。這一塊面臨著一些新的問題，尤其出現了很多新型空間，但是在治理上現在是缺位的，是不充分的。比如京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展，還有黃河流域生態保護和高質量發展戰略，都是國家戰略。這些國家戰略的空間不是以往的一個市、一個省，那么它的治理體系如何建設？這是國家治理非常重要的內容，也是一個短板，這是未來非常重要的工作方向。四中全會提出要提高中心城市和城市群綜合承載和資源優化配置能力，實行扁平化管理，形成高效率的組織體系。這個方面數字政府大有可為，我們需要對新型空間有充分理解，對數字政府的職責有充分認識，使得數字政府能為新型空間發展提供有效治理。
四是加快理順央地關系，奠定數字政府建設的底層與頂層邏輯。在數字政府建設中，整個國家的政府體系要有大邏輯大格局，如何與地方的探索實踐結合起來？一定程度上，有的領域里，央地關系理順的步子偏慢，跑不過地方創新步子，帶來的問題就是：沒有統一的數字政府體系，地方的創新實踐可能是推倒一個“煙囪”，再建立一個更大更高更現代化的“煙囪”。所以現在希望央地關系要加快理順，特別是在底層架構、頂層架構方面，中央政府要有根本性的制度設計。
三、改革是數字政府建設的“推土機”
狹義的角度上說，很多人把數字政府建設理解為上一些信息化的平臺和工程項目。數字政府需要項目平臺建設，但按照四中全會精神，按照數字政府發展方向來看，更重要的是要從改革上去入手突破。只有對改革的理解到位，對于政府職能的理解到位，把改革的“推土機”功能發揮到位，才能將數字政府的障礙有效清除。有幾個改革重點需要關注：
一是推動形成數字治理的制度體系。要把我們以往形成的一些實踐上升為制度體系；關于數字經濟、數字政府的立法需要提上議事日程。
二是要加強協同改革。優化不同類型、不同層級的政府部門之間的治理，就需要協同改革。這種改革脫離了行政區邊界，是反映數字治理本質屬性與要求的改革，是一場新的改革。比如要推動智慧長江黃河、智慧大都市圈建設，就需要高度的協同改革。
三是要重視改革模式的借鑒。今天的會上，浙江、江西、上海的領導介紹了各自的經驗，提供了其它地方政府可以借鑒的模式。數字政府建設方面，相當一批經驗應盡快變成標準化做法予以推廣，以減少改革的探索成本。下一步數字政府的改革重點在哪里？需要進行任務分解，有重點地予以突破，比如關于數據產權的問題，浙江數字經濟走在前面，能不能研究出一個思路，然后全國來討論？
最后是數字政府治理能力的養成。數字政府歸根到底要建立在對數字政府、對政府改革的理解認識上。一些地方習慣于上個系統、建個項目，但對于通過改革來推陳出新不甚明白。所以建議寧可把錢花在培訓上，也不要在沒有目標和路線圖的情況下急于上項目。
以上簡單地分享三個觀點，謝謝大家。
